自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，地方政府落实中央战略部署，“三农”发展取得了举世瞩目的成就。农业提质增效，优质生产要素向乡村集聚；农村人居环境改善，乡村生态产品和公共服务供给明显增强；农民收入增加，城乡差距缩小。但不容忽视的是，在贯彻落实乡村振兴战略的过程中，一些地方将乡村振兴简化为单一的提高生产能力，甚至等同于项目建设和政绩工程，部分地方政府的“振兴目标”脱离实际且层层加码，与农民观感形成落差。因此，正视这些问题，改进完善地方政府的绩效目标管理，对于实现乡村振兴战略具有重要意义。
避免绩效目标层层加码
近年来，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五位一体的总要求，各级政府将建设重心向乡村倾斜，以资源反哺乡村。为推动目标实现，客观上要求建立乡村振兴考评体系，为乡村发展与建设提供价值导向、度量标准和动力源泉。应该说，指数化、规范化的地方政府乡村振兴绩效目标源自于目标管理责任制，能够清晰地界定责任主体的作为和产出，强化监督管理，有助于推动乡村振兴的各项工作。
不过，从实际情况看，目前涉及乡村振兴的绩效目标五花八门、体系庞杂，部分地方政府设置目标及标准存在赶超性。一些地方不切实际提高自身的目标等级和绩效标准，不断强化指标约束和考评问责范围，而忽视了资源环境限制和实际操作可行性。譬如，为打造特色小镇，加快乡村旅游产业发展，一些地方盲目造景、争先试点，却未在规划定位、资源挖掘、制度规范、模式运行等方面下足功夫，导致项目“雷声大雨点小”，不可持续。 再以某省农村生活污水治理为例。污水综合治理率为约束性“红线”指标。历经上下层级政府及部门之间的复杂博弈，几年间多次调整，最终确定目标值是2020年全省为40%以上，2022年提高至60%以上。这是一个全省均值目标，由于省内区域发展不平衡，广大山区农村无必要也无能力达成这一目标值。然而，某山区地市将2022年综合治理率目标值确定为61%，其全部辖县区则将目标值确定为62%，一些镇级政府甚至将目标值确定在70%以上， 逐级加码显示政绩优异。事实上，农村生活污水治理投资庞大，对山区县财政而言是“一个天文数字”。而部分已建成的设施闲置率高，使用率低，资源极大浪费。此外，为应付考核评价，一些地方谎报完成率，甚至因设施建成后污水不足先“制造污水”再“治理污水”。此类现象并非个案，亟须重视。
合理制定绩效目标
不同于政府内部自上而下的管控目标，政府绩效目标融合价值理性和工具理性。导致地方政府绩效目标层层加码的原因复杂多样，但从本质上说是价值目标与工具目标背离，工具性目标的管理属性在逆向授权和晋升锦标赛机制下，目标内容不断增加，形式不断变换，目标值层层推高。探究其原因：
首先，认识缺位。一些地方政府对于乡村振兴战略的理解不到位、认识不充分，认为只要通过资源要素高投入就能带来乡村振兴的良好收益，简单地套用城市化、工业化的思维来建设乡村，习惯于追求发展数量与建设规模的政绩观。在政绩观的认知偏差下，不断对绩效目标进行“提档升级”及层层加码成为理性选择。
其次，政绩驱动。全面推进乡村振兴是一项重要的政治任务，关系到地方政府官员的职务晋升。在“一票否决”“横向竞争”的压力型体制中，一些地方政府习惯通过打造政绩亮点凸显“显绩”，由此超越资源禀赋条件限制，根据政绩取向或偏好来制定绩效目标，进而衍生政绩“数字赛”和“数字游戏”，并在层级传导的过程中不断“充盈”和“加码”，谋求在“锦标赛”中实现高排位，以获取上级领导的关注与肯定。
再次，监督失能。政府主导乡村振兴体现出自上而下的管控逻辑。由于农民处于边缘地位，缺乏表达意愿诉求和实施监督管理的制度化途径，因此，对于服从于行政意图与领导偏好而明显脱离实际的地方政府设定的目标，在外部监督机制失灵，内部监督约束有限的情况下，难以形成有效的纠错纠偏机制，反而进一步放大目标的盲目性与赶超性。
最后，考评问责。在乡村振兴考核评价体系和机制中，一些地方的绩效评价更多关注完成任务目标，并通过考评问责提高执行力。为避免被问责，地方官员往往倾向于制定赶超性目标，并通过刚性化、数字化的行政动员向下层层传导压力。 但层层加码的政府绩效目标脱离实际，违背规律，所带来的负面影响显而易见。首先，绩效目标的不断攀高意味着投入规模不断增长，但盲从投资可能产生“边际效率”递减的内卷化现象。通过高强度的行政动员来制造亮点、形成示范，必然造成政绩假象。其次，在刚性目标考评问责的驱使下，一些地方不顾当地资源条件约束，急功近利，策略性举债或违规建设，不少PPP项目沦为“烂尾工程”。再次，一旦横向监督体系失灵，资金投资量巨大的建设工程极容易发生寻租行为，消解乡村发展的公共性。最后，忽视农民需求，优先满足政绩的政府目标必然造成公共产品供给与农民需求的结构性失衡，形成“村庄建设得很好，农民却感受不到”的悖论，进而导致农民对政府工作的认同感与满意度降低。
在乡村振兴中重塑政府与农民关系
改变政府绩效目标层层加码的惯性，关键在于重塑政府与农民关系，以农民获得感最大化为导向，实现乡村振兴中政府主导与农民主体的有机统一。
一是强化农民主体性。乡村振兴离不开政府主导的强力支撑，同时更在于契合村庄社会的发展需求，体现农民主体性地位。应正视农村地域广阔、村情千差万别的事实，避免“一刀切”式的建设标准。一方面，要加强前期调研设计，在目标制定、资金使用等方面赋予基层更多权限，靶向瞄准短板，避免盲目投资与低效建设。另一方面，把握乡村振兴的推进时序和建设重点，制定符合当地实际情况的中长期规划。细化分解阶段性任务，建立实时监控和动态调整的反馈机制，将村庄建设深度、推进速度与财力承受度、农民接受度有机结合。
二是增强农民获得感。乡村建设不仅要让农民获益，更要让农民参与其中发挥价值。建立平等对话的互动机制，提升农民参与的深度与广度，始终是乡村发展的内源性动力。要通过强化信息公开机制和民主决策机制，保障农民最大限度地参与全过程，增强共识感与认同感。同时，以农民满意度和获得感作为衡量乡村发展成效的价值标准，完善自下而上的意愿表达机制，确保农民真正获得实惠。
三是提升农民满意度。“层层加压”“级级竞速”的目标攀高与非理性考评模式相关联。为避免刚性考评问责所衍生的官僚主义和形式主义，应进一步完善考核与监督体系，将农民主观感知作为评价的核心维度，形成纠错纠偏机制。重点关注资源供给与项目投入能否符合公众期望，规避“目标赶超化、理想化”的单一倾向。同时，鼓励开放考评实施权，通过引入专业化的第三方评价，助力政府因地制宜、精准施策。
（作者：王佳兴 卞潇 华南理工大学公共管理学院；广东省政府绩效管理研究会）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报
原标题：以农民获得感最大化定位乡村振兴绩效目标 |
