日前召开的中央全面深化改革委员会第二十七次会议强调，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。会议同期审议通过《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。
农村集体经营性建设用地入市是指农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租、作价出资（入股）等有偿方式进入土地市场交易的行为。9月1日起实施的《广东省乡村振兴促进条例》（下简称《条例》）也对”集体经营性建设用地作出明确部署，提到农村集体经济组织可以依法将废弃的集体公益性建设用地、有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地进行开发利用。“农村土地闲置”与“规模经营找不到土地”，困扰着农业农村现代化的发展进程。从中央深改委的这场会议，到《条例》实施，均延续了加快土地流转，推进土地集约高效经营的要求。广东早有先行者以农村集体经营性建设用地改革为“突破口”，为乡村产业发展和土地集约规模经营“蹚开新路子”。

布局：打破城乡对立 统一交易市场

土地是重要的要素。城市用地减少，人地关系紧张，增加土地供给的需求日益迫切；另一方面，在“农民进城”的大趋势下，农村闲置土地日益增加。在缺乏市场流通渠道的情况下，数量庞大的农村集体经营性建设用地无法发挥价值，造成资源浪费。会议强调农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，旨在修正城乡二元结构下城乡用地的发展权与收益权不均衡等问题，建设城乡统一的市场。广东早已开始探索集体经营性建设用地入市。2005年，广东出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押。在政策出台之前，集体经营性建设用地入市，在部分村庄萌芽发展，佛山南海率先“吃螃蟹”。上世纪八九十年代，珠三角市场经济活跃，南海早有村集体将经营性建设用地流转给企业、工厂等市场主体。

南海区大沥镇全球创客小镇农村集体建设用地片区综合整治项目。

2015年中办、国办印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，把南海区确定为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，承担起国家农村集体经营性建设用地入市试点改革工作任务。同年，《广东省佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市改革试点实施方案》通过并实施。在试点实施方案的框架下，南海区制定了调节金与税费征收、完善用地手续、抵押融资、片区综合整治、产业载体、整备管理、公开交易规则、产权登记、片区综合整治项目立项、国有土地与集体土地置换、税收指引、开发经营监管等一共15份政策文件，全方位指导落实试点工作。除了珠三角地区，粤东西北地区也探索经营性建设用地交易。2019年12月，广清结合片区成为广东省唯一一个国家级城乡融合发展试验区，其中要求开展农村集体经营性建设用地入市制度的实验，涵盖县（区）包括清城区、清新区、佛冈县、英德市连樟样板区。

破题：规范入市制度 健全监督管理

试点改革前，南海区已经入市流转的集体经营性建设用地面积超过23万亩，但缺少上位法支持，抵押融资困难，容易出现纠纷或者诉讼，部分流转行为存在不规范现象，部分土地的证件或手续不齐全。南海区积极探索农村集体经营性建设用地整备制度，通过成立区、镇集体土地整备中心，配置专门工作人员，在不改变所有权前提下，以托管方式将符合入市条件的集体经营性建设用地进行整合，以备统一招商入市，有效解决以往集体土地零星分散利用问题，实现集体土地的统筹开发，有效地解决用地企业对村集体信心不足的问题。

南海区探索片区综合整治模式，优化城乡用地结构和布局。

南海区集体经营性建设用地使用权流转历史久，流转面积广、宗数量大，由于缺少国家层面的法律法规规范，各职能部门对集体经营性建设用地交易及房屋建设、销售（出租）行为的监督管理、职责分工不明确，实际执行监管力度有限。对此，南海区重点在土地入市交易、房屋建设、房屋销售（出租）等环节，健全完善监管制度，规范开发利用行为，探索建立农村集体经营性建设用地入市长效监管机制。去年通过的《清远市（广清接合片区）集体经营性建设用地入市暂行办法》也健全了对入市交易的流程，规定农村集体经营性建设用地使用权公开交易需完成申请、审查、地价评估及入市方案拟定、入市方案表决、方案审批、公告及交易、签订成交确认书及公示、签订书面合同8个流程。

成效：集约高效经营 村庄农民获益

探路多年，成效渐显。今年5月，南海区九江镇河清社区一宗集体经营性建设用地成功摘牌，成为南海区农村集体经营性建设用地入市统一由区级审批、区级交易后，首宗成功摘牌的地块。据了解，河清社区交易的地块面积85.68亩，经过村民小组表决后由村集体委托九江镇土地整备中心进行整体出租，租期至2060年7月31日，由佛山市源林智造产业园管理有限公司以47000元/亩/年的价格成功摘牌。推进经营性建设用地入市交易，要高效集约经营，避免低效利用。南海区明确产业集聚区内的集体经营性建设用地入市项目，土地面积小于30亩的地块不允许以出让、出租、抵押等方式单独入市，需要通过收储、整备、统租等方式进行统筹利用，从而实现碎片化土地的连片开发利用，强化产业发展引导与统筹，从而带动村集体收益的同步提升。清远英德市黎溪镇铁溪村福龙围组是农村“三块地”改革试点村。去年，福龙围组召开全村户代表会议，集体表决农村“三块地”改革相关事项，村民一致同意拿出村里的“三块地”流转入市交易。根据村民意愿，福龙围组推出2770平方米集体经营性建设用地入市交易和46.5亩承包地流转，实现“资源变资产、资金变股金、村民变股东”，进一步盘活集体资源，得到群众广泛支持。

专家：稳慎推进入市 保护农民权益

华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖接受南方农村报记者采访时说，会议强调推进农村集体经营性建设用地时，把“必须审慎稳妥推进”放在前面，实际上表明集体经营性建设用地入市改革的复杂性、重要性和风险性。农村各地的情况千差万别，因此不能把建设用地入市交易简单等同于“土地资产化”后自由交易。会议强调，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。对此，胡靖认为，这表明“入市”的农村集体经营性建设用地的价值不能被低估，不能够“贱买贱卖”，应当承认并发挥其应有的经济价值。“而且不是所有的建设用地都可以入市交易。”胡靖表示，村庄内的党群服务中心、文化体育广场、康养娱乐场所、仓库停车场等等基础设施和公共服务用地，服务于农民的生产生活，直接决定农民的利益和幸福感，必须实施严格的用途管制，不能随意转化为经营性建设用地并挂牌交易。在推进入市交易过程中，要警惕一些村庄只着眼于眼前利益，盲目推进建设用地入市。“并且集体经营性建设用地是乡村土地资源整体的一部分。”胡靖用轮子和车子比喻建设用地和乡村土地资源整体的关系。“如果轮子资产化后售出，可以赚了一点小钱，但车子却永远跑不起来了，这是捡芝麻丢西瓜”，他说，随着建设用地入市交易，土地的用途和功能会相应改变，这就可能导致服务于产业兴旺的建设用地缺失，乡村的产业链被中断、破坏，最终损害农民和村集体长远的利益。“改革应该从乡村土地资源的整体性把握建设用地入市交易的问题，不能只见树木 不见森林”，他补充。