“东莞和云浮郁南县的这个思路还是非常新的，这不仅仅是出一笔钱的事情，而是放大扶贫基金的效用，为的是改变受益贫困群体的现状，相当于把政府的资金帮助和银行的商业运营进行了有效配对。”中山大学岭南学院财税系主任林江教授对“东莞·郁南金融扶贫担保基金”的设立和运作不吝肯定之词。

　　在省委办公厅近日公布的一份通报说:去年以来，东莞、云浮市按照省委、省政府关于扶贫开发“规划到户，责任到人”的工作部署，“特别是东莞市与云浮市郁南县共同创设的‘东莞·郁南金融扶贫担保基金’(以下简称“担保基金”)，以基金抵押向金融部门借贷，解决了部分贫困户脱贫致富起步资金不足的问题，变输血式扶贫为造血式扶贫，变短期性扶贫为长效性扶贫。”

　　担保基金究竟对扶贫帮困工作起到了哪些作用?又为何会引起学界的兴趣并获得认可?该基金对广东农村金融改革又会起到哪些启示意义?

　　“八分山地一分田，半分河道半分村。”—民间对郁南这个山区县有如此形象概括。

　　同时，这个农业县的发展超乎了人们的想象，它不仅是“中国无核黄皮之乡”、“中国柑桔产业龙头县”、“全国绿色食品原料(沙糖桔)标准化基地”，还拥有几个全国性的生产基地。

　　然而，在县域经济发展中，郁南遇到了农村人才、资金、技术等资源流失的问题。“我们遇到的问题，全国其他县也或多或少遇见过，但不同的是，郁南县农业生产有良好基础条件，农民增收的主要矛盾是资金与市场。我们通过调查发现，融资难原因主要在金融机构与借款人之间的信息不对称、农户借款缺乏有效担保和抵押以及社会信用环境欠佳等方面。”郁南县委书记黄志豪曾公开表示。

　　两地携手成立担保基金

　　但从哪里下手?曾为东莞市茶山镇镇长、广东发展银行东莞分行行长的黄志豪，于2008年8月前往郁南县履新，他对山区与珠三角发展之间的差距心知肚明。“东莞人均存款是全国平均水平的10倍，而郁南县人均存款是全国平均水平的1/2；郁南的土地面积几乎是东莞茶山镇的40倍，但两者的GDP几乎相当。”黄志豪说，“正因为差别大，郁南有很大的发展空间，特别是郁南市场产业化的程度有很大提升空间。”

　　刚过不惑之年的黄志豪是暨南大学的经济学博士，其博士论文《信息不对称条件下的中小企业贷款难问题探讨》就专门研究了小额贷款的问题，既有政府公务员身份，又曾在银行做过高管，黄志豪思考在农村金融改革上寻找突破口。这在具体的结对帮扶工作中，与东莞市的想法达成了某种默契。

　　由此，针对贫困户脱贫致富缺乏起步资金的情况，东莞与郁南县共同成立了担保基金，首期25万元由东莞市石排镇投入，并于今年1月起实行。

　　黄志豪也进行了这般解读:目前普遍存在群众创业模式单一、增收渠道窄，中小企业和农户贷款难等问题，郁南县从优化金融生态环境、解决贷款抵押与担保、创新金融产品等方面进行探索与实践，积极搭建农村金融服务平台，以综合性措施弥补金融市场的缺陷，引导金融机构增加对“三农”信贷资金投放，从而缓解中小企业和农户贷款难题。

　　贫困户贷款政府贴息九成

　　在上述基金设立的同时，也同时出台了两项具有标志性意义的文件，一个是《郁南县金融扶贫基金小额担保贷款管理试行办法》，另一个则是《郁南县金融扶贫担保基金和扶贫贴息基金管理规定》，这样一来，基金便形成了共同监管、封闭运作、专款专用的基本构架。

　　更为值得注意的是，上述相关文件明确了金融扶贫基金按照“自愿申请、严格审批、基金担保、按时付息、到期还本”的原则，并要求金融机构按不低于扶贫担保基金3倍的额度发放小额担保贷款，并切实加强监管，规范基金运作。

　　但这是不是一个看上去很美的政策呢?有分析人士就评论说，贫困户并没有多少有效抵押物，更谈何支付利息的能力，资金的“扶贫”效应如何显现。考虑到农村贫困户还款能力和帮扶的特殊性，该基金明确规定:每户贫困户每次申请小额担保贷款的额度不超过2万元，利率按人民银行公布的同期贷款基准利率执行，实行按季清息，利息由金融扶贫基金按季贴息90%，贫困户负责10%，但“贷款逾期不贴息”。

　　而早在2009年4月，郁南县便启动了农村金融改革发展综合试点工作，重点推进农村金融服务平台建设工作。该县通过认真调研，针对金融机构与借款人之间的信息不对称、农户借款缺乏有效担保和抵押以及社会信用环境欠佳等融资难问题，创办了县级综合性征信中心、创业中心和农村资产流通中心，通过凭信用贷款，使农村土地、房屋、林地、果场等在市场上实现流转等方式，有效缓解了农户小额贷款担保不足的问题，“成立东莞郁南金融扶贫担保基金自然水到渠成。”

　　据通报披露，通过加大财政投入、争取对口帮扶单位支持和社会募捐的方式，该基金得到不断发展和壮大，截至3月底，已募集资金75万元，先后为贫困户发放扶贫贷款16笔共19.28万元，另有200多户贫困户已递交了小额担保贷款的申请。

　　多方位创新帮扶模式

　　就在日前，省农业厅副厅长、扶贫办主任林果先在前往郁南实地调研时，也对东莞石排镇会同该县设立的金融扶贫担保基金小额贷款表示了肯定，他说:“广东农村温饱问题已基本解决，现在的关键是如何提高农民生活质量，让贫困户活得更有尊严。”

　　林江认为，这种模式的创新型就在于跳出了传统的直接给钱的救助方式，把“输血”变成了“造血”，这无论对农民个体还是农村经济的发展，长远来说，都有好处。

　　但同时，金融扶贫基金作为一项创新型的新生事物，又如何让不愿意和银行打交道，更不愿意欠银行钱的农户更好地接受?就此，郁南县各镇已经开展金融扶贫基金宣传，安排信贷业务员进村入户派发有关宣传资料，向贫困户讲解金融扶贫的优点和特点，讲解办理条件、方式和流程，使贫困户逐渐了解并掌握了金融扶贫基金的运作和办理方式，积极接受金融扶贫基金的帮扶。

　　东莞云浮两市结成的帮扶，金融扶贫基金的设立只是其中的一个亮点。据省委有关部门透露，东莞市设立财政专项资金，投入每个帮扶村(含到户资金)50万元，由市、镇(街道)财政分别按60%、40%承担；同时，实施产业化扶贫，以农产品产供销一条龙帮扶为核心，与云浮有关县(市)签订生猪定点供应，蔬菜供应基地、果品供应基地等协议，“具体由每个镇街各组织2家专业企业，按照‘企业+基地+贫困农户’的产业化扶贫模式对贫困村、贫困户进行帮扶，带动贫困户农业增收。”

　　此外，东莞市还开展职教帮扶，根据云浮职业技术教育情况，支持、资助当地职业学校扩大规模，增加招生数量，通过定向、定专业培训的办法，帮助贫困户提高劳务收入，同时解决东莞企业用工难问题，“并充分引导社会团体、企业家、港澳台同胞等，自愿积极向郁南贫困村、贫困户捐资助学”。

　　据介绍，目前，东莞市对口帮扶云浮市已投入帮扶资金610万元和物资一批，组织实施帮扶项目563个，推荐外出务工623人，开展农用科技实用技术培训6期718人。

　　■纵深

　　投石问路后该向何处去?

　　刚拿到1万元贷款的郁南大地村村民聂均华接受媒体采访时表示:“贷款还是有点少啊。”

　　根据针对“东莞·郁南金融扶贫担保基金”出台的《郁南县金融扶贫基金小额担保贷款管理试行办法》，贫困户申请小额贷款的额度为每户不超过2万元，贷款期限最长为3年。

　　为兼顾更多贫困户，只好把蛋糕分小了。这在中山大学岭南学院财税系主任林江教授看来，是试点起步的无奈选择。

　　投石问路

　　2010年2月4日，郁南县出台了《郁南县金融扶贫基金小额担保贷款管理试行办法》(以下简称《管理办法》)。该办法指出，“扶贫基金通过金融帮扶方式，以小额担保贷款的手段，协助贫困户发展生产”。

　　林江认为，该基金是农村金融创新的重要举措，但也正是因为刚刚试行，所以并不完美，尤其是在贷款数额上和担保基金的总量上限制太多。“这一方面是基于贫困户的信贷风险，另一方面也是银行对农村金融市场的认知程度和拓展力度。”

　　他进一步解释说，首期25万元的担保基金由东莞市石排镇投入，但25万元的乘数效应太有限，这说明了政府也是在投石问路，不敢轻易拿出太多钱来，几万元产生信贷风险无足轻重，要是数额大了，农户因为种种原因无法归还了，对银行的资产是会造成影响的。

　　对此，《管理办法》做了明确规定:“具有当地农村居民户口并持有县扶贫办核发的《帮扶记录卡》；申请人须年满18周岁，男不超过60周岁，女不超过55周岁，身体健康，有劳动能力，有生产发展项目；用作自主创业和发展农村种养项目的生产资金；贫困户家庭诚实守信，无不良记录，无未解决的经济纠纷；符合县农村信用合作联社规定的其他条件”，都可以提出贷款申请。

　　最为实际的优惠是，《管理办法》还规定了为贫困户贷款贴息。“扶贫基金小额担保贷款的利率按人民银行公布的同期贷款基准利率执行，不得向上浮动，实行按季清息。在贷款期限内，利息由扶贫基金按季贴息90%，贫困户负责10%，贷款逾期不贴息。”

　　对于农户来说，这有两层优惠。当地农信社负责人士告诉记者:“普通的农户贷款利率一般都要上浮40%左右。”现在，政府又贴息90%，按照目前一到三年期贷款5.4%的基准年利率，一笔2万元贷款每年实际只需支付108元利息，“相当于每个月只要9元钱。”

　　筹资之忧

　　据悉，该县以桂圩镇勿坦村作为信用村建设试点，对全村353户农户按规定程序进行了信用等级评定，参加评定的农户占总户数41.38%，其中评为优秀的28户、较好的268户、一般的25户、较差的32户。有的在银行评定中被评为优秀档次无需抵押和担保，马上就贷到3万元。

　　有媒体称，担保基金的效用已经显现。“贫困户周郑新在金融扶贫担保基金的支持下，种植的几千棵沙糖桔投入的化肥农药在收果前办理了农资赊销，又用2万元的担保基金贴息贷款购买了一台拖拉机跑运输，每月基本可以为家庭增收2000多元。”

　　不过，郁南县委书记黄志豪也坦承，此次75万元担保基金全部来自对口扶贫单位东莞市的3个镇，要依靠该县财政来筹措资金难度比较大。随之，在对新生事物充满期待的同时，有关方面也开始对“担保基金会不会越用越少?”产生了担忧。言下之意，如果进一步筹集资金并不容易，在为贫困户贴息和担保损耗之下，担保基金如何保持滚动运作?

　　黄志豪认为，只要控制好风险，随着贫困人口不断减少，而郁南县也在继续募集扶贫款，担保基金能继续滚动。但不可否认的是，对于郁南县目前4497户贫困户而言，担保基金的确显得有些僧多粥少。

　　而按照郁南县农信社的风险控制要求，75万元的担保基金，按照约定只能放大3倍，但依照惯例来说，不少担保基金都是按照5倍进行放大的，所以，一旦发生了坏账，担保基金兜底80%后，剩余20%还将由农村信用社继续追偿，并承担最终损失风险。

　　不过，这已经是突破了。

　　《南方农村报》曾报道，郁南县石台村的周郑新就是成功获贷的贫困户之一。周家5口人，几分水田，100多棵沙糖桔，以这样的条件从农信社拿下2万元贷款。周郑新感叹:“要在以前，想都不敢想。”

　　风险规避

　　记者了解到，该基金在郁南县已经得到了广泛认同，仅该县某村，申请者就达近百户。

　　同时，对农户来说颇为陌生的贷款流程也变得轻松易懂，看似严禁复杂的申贷环节，操作起来还是得心应手的，“与以前申请政府其他优惠没有什么太大不同。”

　　根据《管理办法》，贷款贫困户先向村委会提出申请，由所在村委会出具意见后，报镇政府农办进行调查初审，符合条件的向当地镇级农村信用社推荐。镇农信社完成调查报告后，再报县扶贫办出具担保和贴息意见。“不用贫困户和银行直接打交道，政府是两者之间的平台。”

　　那么，贫困户是不是潜在的贷款风险就比较高呢?黄志豪指出:“贷款风险要依靠金融机构的市场化运作来规避。”虽然是由政府贴息和担保，但实际审批工作主要依靠农信社把关，“只要农信社同意贷款，县里一般都愿意担保和贴息。”

　　而据相关消息透露，目前已经贷到款的，放在以前大都不太符合条件，门槛大大降低了。

　　林江认为，郁南县很好的利用了东莞的优势资源，放大了几十万元本应产生的效用。“而从往后来看，担保基金的运作有没有给人以信心，是该基金能否发展壮大的重要评判标准。”

　　□相关

　　东莞农户贷款

　　可找本地银行

　　记者从东莞金融界了解到，东莞并未有相应通过财政补贴来向农户或者贫困户发放的专项贷款。这主要有两方面原因:一是从市场决定需求来说，东莞农业产业比例已经很低，而郁南县则是以农业为主，有这样的市场和潜在需求；二是一笔几万元的贷款和一笔几百万元的贷款所要付出的经营成本几乎一样，且回报很少，东莞的金融业不可能涉足这个领域。

　　但异曲同工的是，金融业都结合了本地的产业结构，这与东莞出台的10亿元帮扶中小企业融资的政策本质一样。东莞农村商业银行也有类似贷款，但没有专门开辟针对贫困农户的，东莞农户的贷款几万到几十万的都有，不仅有种养类贷款还有消费类贷款，但数量不多。

　　专题策划彭子英

　　本版撰文彭子英

　　摄影苏仕日