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世行秦巴小额信贷扶贫项目监测报告

加入时间：2010-7-14 　来源：广东省扶贫开发协会

世行秦巴小额信贷扶贫项目监测报告
（第一期有删节）

80年代末尤其90年代初，联合国计划开发署、联合国农业发展基金会、联合国人口基金会、联合国粮食计划署、联合国儿童基金会等国际组织,通过贷款和无偿援助，采取直接投资和间接投资等形式，在中国中西部地区组织了若干小额信贷扶贫的试点。随之，澳大利亚、加拿大、欧共体、福特基金会、国际小母牛组织、国际渐进组织、世界银行、世界宣明会、香港乐施会等国家政府、多国组织、国际非政府组织等也在一些中西部贫困地区进行了小额信贷扶贫试验。中国社会科学院成立了贫困问题研究中心，其小额信贷的先驱者刘文璞、杜晓山等人1994 年开始在河北易县组织小额信贷试验，之后扩张到河南虞城、南召和陕西丹凤县。国务院扶贫办1996年开始，在秦巴扶贫世行贷款项目中，选择了四川阆中和陕西安康进行试点。这些试验从不同的贫困社区实践中证明，小额信贷是扶贫到农户的一种有效形式。
1997年，随着中央扶贫政策的深入和对扶贫到户的强调，党和国家领导人李鹏同志、春云同志、俊生同志多次批示要总结和推广小额信贷扶贫工作的经验，特别是俊生同志，对小额信贷工作给予了更大的关注，并多次给予指示。国务院扶贫办多次举办了全国各省扶贫办主任、贫困县县委书记和县长等关键人物参加的全国性的小额信贷培训班。鉴于上述原因，加上扶贫攻坚工作进展到这一阶段的需要，使小额信贷试验工作在1997年出现了一个重大的转折和飞跃。这个转折和飞跃表现在，越来越多的地方政府开始大面积试验和推广小额信贷扶贫方式，越来越多的扶贫资金被转用于小额信贷扶贫，1997年用扶贫资金搞小额信贷扶贫试验的贫困县达80多个，所用资金超过1亿元人民币，其中规模较大的有：云南省25个县，四川省18个县，陕西省10个县，河北省9个县。根据各省的计划和不完全统计，1998年参加试验和推广的县将超过200个，计划用资金将达到6～8个亿人民币。于是出现了对小额信贷的一片牧歌式的颂扬之声，使扶贫战线的同仁们大为振奋。
其实，任何一种扶贫的方式，都有自身的独特功能和局限性，也有如何把它用好管好的技术性问题，有如何使之本地化的创制问题。真理是简单的，而实践之路则残酷而复杂。小额信贷是从国际引入的一种扶贫开发方式，一种对贫困农户进行组织开发的方式，一种向贫困农户提供信贷服务和技术管理服务相结合的服务经营方式，要使它在中国大地发芽、生根、开花、结果、传播，必须使它本地化和规范化。这里所说的本地化的意义是：使其适应中国乡村的社会、经济、文化和政策条件而进行调整和变革；规范化的意义是指：在此基础上找到正确、经济、标准、系统的开发方式、组织方式和经营方式。这个本地化和规范化的过程，是一个痛苦的再创新过程。本文的目的，是从秦巴扶贫项目小额信贷支持性服务社的实践出发，与从事该项研究尤其是从事该项实践的同仁，来探讨上述两个颇具技术性的问题，即小额信贷扶贫方式的本地化和规范化问题，为小额信贷扶贫在中国的推广和健康发展尽我们的绵帛之力。

一、小额信贷扶贫操作面临的挑战

1、小额信贷扶贫的理论目标
从理论上讲，小额信贷扶贫方式确实是一种比较先进的方式和手段，正确地运用小额信贷方式可以使扶贫工作达到一个多重复合的目标。因为社会经济发展到这样一个阶段，我们所面对的贫困人口是一个因独特恶劣的生产条件造成的地域性贫困人口群。他们是一个从经济、社会、心理到政治意义上都具有综合贫困特征的人群。从经济上讲，他们的收入达不到维持最基本生存所需的水平；从社会角度看，他们受教育程度低，社会活动能力差，争取和把握机会的能力差；从心理角度看，他们缺乏正常的自尊心、自信心和自强心，有很强的依赖性和听天由命的的被动心理；从政治上讲，他们缺乏参与的机会，缺乏表达的机会，是最没有发言权的人群。对于这样一个综合特征的人群，社会的主流认识常认为他们没有经营管理能力，借了钱也还不了，因此只能给他们不用还的钱或贴息的钱。小额信贷是专门为解决这部分人的问题而设计的。
由于小额信贷的设计方式，成功的小额信贷对扶贫的短期目标是：第一、使扶贫资金直接到户，并且直接瞄准贫困户；第二、通过技术服务和项目管理服务使农户经营成功，从而达到扶贫效果；第三、高还贷率，保证贫困农户所用资金返回到经营机构，从而使扶贫资金能够持续地发挥扶贫的作用。同样，成功的小额信贷扶贫项目的长期目标是：第一、通过技术和管理服务的培训提高穷人的知识能力和素质，通过项目的操作提高他们的经营能力，通过农户组织活动的过程提高他们的组织能力和活动能力，通过项目的不断成功改善他们的收入状况和不健康的心理状态，从而造就具有新的综合素质和能力的人口群；第二、经营机构通过高质量的服务促使项目成功率的提高，通过高水平的管理实现贷款的回收，通过高技巧的经营扩大收入、减少支出，实现平衡节余，持续发展，形成并巩固一支强有力的专业队伍。
正因为小额信贷这种方式的上述短期和长期目标，才使这种方式获得了国际社会和各国扶贫组织的青睐。

2、小额信贷操作的实践检验－－何谓成功？
根据理论分析和迄今为止全世界小额信贷实践的研究，也根据扶贫效益和经济效益的低线预算，我们认为：判断一个扶贫式小额信贷实践项目成功与否的标准是多层次的，原则上说可以定立如下简化的标准：第一、入户率达到100%；第二、90%以上的成员是贫困户；第三、贷款的还付率超过95%，欠款率低于5%；第四、农户项目的成功率超过85%，争取达到90%以上；第五、项目的经营机构从农户收取可以维持管理运转需要的合理利差，以实现收支平衡，而项目经营机构通过有效的经营管理以增加收入、缩减开支、实现平衡节余、持续滚动发展的目标；第六、通过小额信贷3－5年的工作，使受援穷人的综合素质得以提高，综合能力得到涵养，收入水平整体提升，其速度大大超过未受援农户。
上述衡量标准或曰参考系数是在设计小额信贷扶贫操作系统时必须加以严肃考虑的，考虑不周全的操作设计很容易造成虎头蛇尾。凡事善始者众，克终者寡，我们应引以为戒。

3、小额信贷扶贫操作的难点和挑战
凡先进和功能复杂的东西，其操作的技术性必高，要求的操作技巧必高。小额信贷是一种比较先进的扶贫方式，其扶贫功能多元且复杂，因此其操作的技术难度很高，任何把它简单化的说法和做法都是轻率的和不切实际的。
小额信贷成功操作的难点之一，是贫困农户的识别问题或曰瞄准问题。组建小组和中心是简单的，按小组和中心联保和整借零还也是很简单的，而保证参加小组和中心的人都是贫困农户则是很难的。扶贫资金尤其是贴息贷款和无偿援助在抵达贫困农户之前就发生偏离，被乡村中的非穷人抢走，这是一个迄今为止仍未得到解决的世界性高难问题。被称之为瞄不准现象或定律。保证对象识别的贫困性质必须靠一种自上而下的技术标准控制、廉洁有效的干部系统、工作的专业化和细致化程序以及良好的监测反馈系统。如果体制和技术标准设计合理，它本身具有一种对贫困农户的自动寻找功能。反之则容易出现向非贫困对象的偏离。对象的非贫困化对项目的负面影响是深远的，非贫困户的界入最容易引起的是垒大户现象，即其它成员把其名下的贷款转让给大户去经营，其它成员即贫困户因得到利差收入或曰按股分红的承诺，再加上他们惧怕风险，因此很容易被说服接受这种安排。垒大户经营导致风险集中超过所垒大户的支付能力，一旦大户出现项目失败，信用链条就崩断了。而这种不公平的还贷责任会侵蚀小额信贷的联保文化，引起整个小额信贷组织方式的信用危机。
小额信贷成功操作的难点之二，是经营机构的业务定位问题。即是说，你做的小额信贷扶贫是更加注重金融业务还是更加注重技术管理服务。注重金融性质的定位可以使机构更加正规化，其金融活动更加合法化，员工的培训和管理更加象一个很行。但注重金融定位在目前政策条件下可能易与现行的金融政策法规相冲突，同时也容易忽视技术管理服务，只注重放款和收款。这对农户项目成功率的提高，保持长期的高还付率，以及形成独特的乡村支持性服务网络，都会产生不利的负面影响。
小额信贷成功操作的难点之三，是经营机构的管理体制设计问题。要搞好农户自治组织的建设，又要搞好信贷管理尤其要给贫困户提供高质量的服务，这就需要有一个高工作效率但低成本并且有很好工作技巧的机构和队伍。目前存在着多种模式的复杂探索，有直接利用政府组织操作的，有成立民间社团操作的，还有成立独立的合作组织操作的。到底哪一种模式更好，这取决于实践的检验。但无论如何，有一支长期专门的队伍以保证专业性和工作技巧性；有一个赏罚分明的体制设计以保证较高的工作效率；有一个非铁饭碗的竞争体制以保证较低的运行成本，应该是经营机构管理体制设置的三条基本原则。
小额信贷成功操作的第四个难点，是信息反馈系统的速度。这里存在一个发现问题的速度和解决问题的速度问题，我们称它为反应速度。如这个监测系统建立得好，你对铺得越来越大的信贷和服务网中可能出现的问题就有良好的反应速度，就能实现网络的迅速修复并使其长期健康运转。否则，美丽的时光就会显得短暂。随着问题的积累，各种指标都会出现急剧的恶化。出问题是正常的，关键取决于你发现问题和解决问题的反应速度。
鉴于上述四个方面的难点，因此要成功地搞好一个小额信贷扶贫项目，它在设计和操作层面上面临着极为复杂的挑战。

二、秦巴小额信贷支持性服务社项目的设计思路(SSCOP）

1、秦巴扶贫项目的背景
秦巴扶贫项目是世界银行支持中国进行贫困社区综合开发的第二期项目，其主要特征是在秦巴山区选择26个贫困县中的最特困村，同时进行基础设施、教育卫生、种养殖业、劳务输出、乡镇企业等多方面的综合性一体化开发，既改善贫困村的环境和生产条件，又通过项目开发增加贫困户的经济收入，增强贫困户的能力，以达到农户脱贫和社区开发的双重目的。在这个大项目中(总投资近30个亿人民币)，安排了四川阆中和陕西安康两个县进行小额信贷扶贫的试验，资金总规模400万美元。该项试验的一个重要特点，就是有乡村公路、电、坡改梯、教育卫生、劳务输出等基础设施项目和人力资源开发项目相配套，小额信贷是其中一个分项目，易于利用其它分项目投资所产生的连带效应。但鉴于各分项目同时启动，项目前期这一特点并不明显。

2、秦巴小额信贷支持性服务社项目设计考虑的约束条件。
1)要充分考虑国家现行的金融政策，使项目设计与国家的有关金融政策相衔接。
2)要充分考虑贫困社区穷人的综合特点，他们需要的不仅仅是资金，而更重要的是服务。尤其是技术方面的服务和管理方面的服务，这种服务的质量直接影响着他们项目开发的成功率，影响着他们自信心和自强心的建立。因此，小额信贷扶贫主要是一种支持性服务活动而主要不是金融活动。
3)要考虑中国乡村的特点，它不同于孟加拉的乡村，除了宗教力量和地主的力量，政府的力量很难抵达到乡村。在中国，土地制度的不同、文化背景的不同，在乡村最强有力的影响依然是政府，因此项目的运作要取得政府的支持。但考虑到乡村的行政事务十分宠杂，常言到上边千条线，下边一根针，而该项工作又需要一支专业化队伍长期来做，因此，机构组织的定位为政府支持下的专业合作服务组织。既不能简单地从政府抽调人员把小额信贷当中心工作来做，一旦新的中心工作出现，人又被调到别的地方去；也不可能象孟加拉等国形成纯粹的民间组织。
4)在南亚地区传统的地主－佃农的非资本化农场模式中，地主除提供土地租佃外，他们也是对贫困农民的新技术传播者、高利贷者、中间商以及跟政府紧密结合的乡绅阶级等综合角色扮演者。小额信贷进入乡村，除了跟宗教势力有冲突外，最大的冲突来自乡村地主阶级。因此参加乡村小额信贷的贫穷社员要克服巨大的社会压力，需要更紧密的团结和更紧密的组织形式，因此在孟加拉的GB模式中，小额信贷的自治组织带有浓厚的宗教色彩和神秘性。而在中国，经过50年代的土地改革，消灭了地主阶级和不在地主，农业集体化运动进一步破坏了原有乡村的社会结构和阶层结构，供销合作社、信用合作社以及农村技术推广系统的发育，更加打破了原有的乡村服务组织系统，增强了乡村社会关系的透明度。农村联产承包制的推广和服务组织的重构，进一步自动重构着乡村的社会关系，从而使中国的乡村社会具有更加公平的性质。在这种情况下推广小额信贷，不需要克服很大的阻力，也不会引起巨大的社会冲突。因此不需要形成很神秘和具有宗教色彩的组织形式，反而要更多地引入现代市场的要素和法律制度，因此要更加注重合约的条款，合约的形式和解决冲突的法律程序，以及整个设计与现行政府法规的一致性和相互衔接。
5)中国是在搞了35年的救济式扶贫的基础上又搞了12年的开发式扶贫。取得了很大的成就。但无偿资金和贴息贷款已用得很习惯，不习惯于市场利率的资金。尽管各级政府已作了很大的努力，但扶贫资金真正瞄准贫困户的问题至今尚未解决。中国乡村是一个人情网相连的熟识社会，任何强大的推动力量到这里都会失去穿透力，如果是一般性小额度商业贷款，或许瞄准穷人并不难，要是有了很强的贴息性质，怎么保证人情和熟人不对规则侵蚀，怎么保证加入进来的是真正的贫困户呢？因此需要在利率和机构设置上统一思想、狠下功夫。
6)开发式扶贫的目标是既要实现扶贫的社会效益，又要参与市场竞争，实现项目的经济效益，使项目能持续发展。小额信贷同样要实现这双重的效益，在中国目前的乡村，除了国营企业大面积亏损的现实外，很多官办、半官办的经营机构所从事的乡村服务业都处在进退维谷的状态。我们在小额信贷设计时如何能够有效地避免形成老的体制、老的困境、形成穿新鞋走老路、新瓶装旧酒呢？

3、秦巴小额信贷项目的设计思路
秦巴小额信贷项目主要根据GB模式来进行设计，但结合我国乡村的实际情况、约束条件，进行部分修改和创新，使其本地化；另一方面，为适应干部队伍的状况，便于操作和管理，运行规则进行规范化处理。
很多小额信贷项目设计把注意力集中到小组、中心、联保、整借零还这样几个技术要点。我们认为，把GB模式简单地等同于这4个技术要点，容易忽视掉很多问题，犯简单化的毛玻我们认为，要把问题考虑得周密，就应该分块设计并进行系统组装。我们把小额信贷设计分为四个部分来加以考虑：
第一、有效的穷人自治组织，这里包含了几个重要方面，首先这个组织必须是穷人的组织，它对非穷人是排斥的，不能采取穷富搭配的方法；其次，这个组织是个自治组织，即农户自我管理的组织，因此内部必须有权利、责任的合约条款，要有大家共同信守的规则；再次，既然是组织，就得有组织形式和组织机构，组织形式和组织机构由社员民主选举产生；最后，这个自治组织不是自发产生的，而是由上到下指导产生的，那么在组织的产生、运行、进入、退出的诸种种事务上怎么避免不正常的干预，保证组织的自治性和有效性，是任何时候都应引起注意的。
第二、高效的支持性服务组织。我们对秦巴小额信贷指导组织的定位是：建立一个为穷人提供支持性服务的扶贫经营组织而不是建立一个金融组织或银行组织。我们这里所说的支持性服务包括：为农户提供微型企业选项、管理等经营管理的指导服务，为农户提供技术培训和防病治病的服务，为农户的微型项目提供融资支持服务。这个组织与银行或金融组织既有联系又有本质区别，联系在于：它也对外借款，有的组织也吸收储蓄，即向客户提供金融服务。区别在于：1)它不是面向社会公众的不定向、开放性金融活动，它的对象仅限于穷人，而且仅限于作为自治组织成员的穷人，具有强烈的封闭性和定向性。2)它不是金融活动。不是所有借钱的行为就是银行活动，只有采取向公众不定向、开放性募集资金的储蓄行为才是银行活动或金融活动。3)它的工作重心不在借钱、还钱的审查和运作，它的工作重心放在给穷人提供管理服务和技术服务方面，如果象银行那样运作，穷人得不到有力的支持服务，项目就难以成功，借款的过程就维持不下去了。这是由其服务对象的特殊性和封闭性决定了的。4)银行的目标是扶富不扶贫，通过选择效益高的企业和已经成功的人，支持其发展更大的项目，形成规模经济，推动全社会的规模经营、产业升级、技术创新、经济发展。而我们的小额信贷目标是扶贫不扶富，不搞规模经济，专搞超小规模的项目，促进贫困人口自我就业，增进社会公平与和谐。鉴于上述区别，因此我们说这个小额信贷组织不是银行，不是金融组织。这与目前国家的金融政策法规是相衔接的。当然我们要力争政府对其中所含的借款和储蓄行为的合法支持，但尽管政府同意它叫做银行或金融组织，它也仍然不同于现存的所有银行和金融组织，对它的管理依然应该是特别的。
要创造一个高效的支持性服务组织是极为困难的。需要避免的是又走上官办的道路，几十年的经验反复证明，官办的乡村服务组织是缺乏生命力的。官办服务组织失败的教训主要有：1)组织设置的功能、权力、责任等界定不明确，简单地把这种组织与政府划等号，造成经营组织和政府行政组织的界线经常模糊，依当事人的角色需要不断变换解释；2)进入组织的人员身份刚性，导致了成本刚性。即使这个人在组织中已没事可干，因为他的身份是刚性的，你这个组织就不能赶他走，要用人还得另找，这就导致了严重的只进不出，形成成本刚性。3)刚性的成本并不是最可怕的，最可怕的是组织对这种干不了又开不了还降不了工资的人的容忍，这种容忍就是对能干又好好干的人的最大的不公平，最沉重的打击。因此这个组织失去了公共的行为准则，进入无原则协调状态，进入凭良心做事的状态，规则、风气、精神都已丧失，它怎么还可能有市场竞争力？我们的机构设置是在充分考虑全国的国营企业和官办经营机构都在进行改革的大背景下进行的。
第三、支持性服务系统与自治组织系统之间简化、清晰的对接方式和管理程序。支持性服务系统与自治组织系统之间存在服务和管理这样的双重关系，因此需要形成简化、明确的衔接方式和清晰的管理工作程序，否则容易造成双重职能的混淆。管理职能的要求是：1)小组组建时成员选择标准的规范化；2)成员加入组织的程序化和合约化；3)小组、中心形成的程序规范化；4)小组、中心活动制度化；5)成员的变动和退出制度化。服务职能的要求是：1)认真准备、选拔、培训一支专业队伍；2)对穷人的服务进行定义并签入服务合同；3)履行管理服务、技术服务和融资服务的职能，开拓服务市场；4)对纠纷的恰当处理。
第四、监测系统的设计。这涉及到反应速度的问题。可是：1)谁是监测主体，在秦巴小额信贷项目中，由设在中央的中国西部人力资源开发中心负责监测系统的设计和管理。2)监测工作怎么和日常工作结合起来。3)怎么避免监测信息的偏差和传递缓慢。这都是在设计中必须解决的问题。
综上所述，秦巴小额信贷扶贫项目的设计思想是：第一、瞄准项目县乡村的贫困人口，通过支持性服务和国际小额信贷的独特管理方式实现高入户率、高瞄准率、高还贷率、项目的高成功率、机构的经营性持续发展和贫困农户综合素质与能力的长期开发。第二、项目设计的重点是农户自治组织的形成、支持性服务系统的形成，两个系统之间管理和服务的衔接和程序化、监测系统的完备性、真实性及反应速度等四个方面。第三、小额信贷多重目标的实现程度不取决于美好的善良愿望，而取决于项目设计思想的清晰性和制度安排的周密性，要通过研究手段的规范性来实现目标的完美性。

三、秦巴小额信贷支持性服务扶贫项目在制度安排上的创新

根据小额信贷的设计思想，根据小额信贷扶贫的目标，以及所面临的约束条件，秦巴小额信贷支持性服务项目在方案设计和实践过程中做了一些制度安排上的创新。

1、支持性服务系统
1)鉴于我国目前的金融政策和小额信贷在中国阆中、安康贫困地区所能解决问题的功能考虑，我们把小额信贷组织名字定义为小额信贷支持性服务社，The Supporting Service Cooperative to the Micro-enterprices of the poors SSCOP)。这个组织是由县项目办成立的，在工商和民政同时登记注册的经营性法人单位，它的功能是对贫困农民的自治组织提供支持性服务和管理。它一方面具有合作社的性质，另一方面又类似一个纯粹经营支持性服务的服务组织，因此叫作：小额信贷支持性服务合作社。
2)为了充分利用政府对该项事业的支持，服务社有1－2人是从现有政府职员或公司职员中竞争性选聘，其组织关系放在县项目办公室，工资停发，由项目开工资。其它所需员工从全县的高中毕业生中公开招聘。工作人员经过严格培训后上岗，其工资与工作量(管多少个中心)和贷款回收率密切挂钩。
3)支持性服务社对农户自治组织提供技术、管理和项目借款三方面的支持性服务，根据服务对农户收取资金占用费和技术管理服务费，简称用管费。用管费率开始时为8%，后根据情况调整为7%。
4)为了体现农户的连带担保权利和责任，按借款额的5～6%设立了自治组织的共同基金，共同基金其实是一种风险基金，在没有发生风险补偿的情况下，它是共同基金，在发生风险补偿的情况下，它就成为抗风险基金。同时成立了合作基金，这是社员为增大下周期的借款额而共同筹集的合作基金，它与下期贷款规模按系数挂钩。
5)考虑到中国对利率管制的政策，不利于服务社收支平衡的实现。如按周还贷则所用职员太多，改为半月还贷又时间太长，基层指导员难以把15天近20个中心的帐务记录清楚，容易出现混乱，因此设立了旬会还贷制。比起周会还贷制来，每个职员可服务的中心从8个上升到12－14个，如在满负荷工作量的设置下，等于劳动生产率提高了40－50%(比周还贷制)，或曰职员工资成本下降了20%左右。
6)为了保证支持性服务系统内职员的工作专业性、技巧性和独特的小额信贷的工作精神，对职员进行了分类、跟踪、持续的培训，从项目开始到现在，已分别举行过原理、操作技巧、财务、计算机管理等多次培训，大多数基层指导员仅参加在北京举办的专业培训就超过两次。

2、农户自治系统
1)为了提高农户自治系统的组建质量，进一步明确贫困对象选择的标准。最明确的标准是人均纯收水平和产粮水平，但鉴于这两个指标在统计上有很大的难度和不确定性，补充房子是土坯还是砖坯房的指标。经逐项认真研究后，形成了成员选择标准：a.96年家庭人均纯收入低于580元，人均产粮低于300公斤；b.居住的房子为土坯房或茅草房；c.智力正常并有正常的劳动能力；d.没有信用社和邻居间的赖帐记录；e.家庭已婚成员，妇女优先；f.借款人和还款人必须一致；g.借款人必须参加会议，其配偶代开会次数不得超过20%，否则视为不合格成员。
2)自治小组成员需共同签署入组协议书，协议书的核心条款为：成员享有连带权利和连带责任，连带权利为享有从服务社连带担保借款的权利，获得项目支持性服务的权利；连带责任为：连带还款责任，参加中心会议的责任。
3)小组和中心主任的产生规范化。a.小组长的产生由组员举手推荐选举产生，条件成熟时可以轮流担任；b.中心主任由全体成员无记名投票产生，不搞候选人，指导员组织，随机抽人监票，无记名投票结果当众宣布；c.小组长和中心主任必须是自治组织成员。
4)支持性服务社与自治组织社员的协议书规范：协议名称：项目借款和技术与管理服务协议书；协议各方：甲方，服务社；乙方，连带责任小组成员；丙方，乙方所在连带责任小组。协议内容：乙方和丙方从甲方获取支持性服务的合作条款和双方权利责任条款。
5)如何防止中心主任和分管指导员操纵贷款
a.指导员本人及亲属不得在所管辖范围内作为自治组织成员申请借款，一经发现，立即开除，并全县通告；b.贷款额的上限每年审定一次，由中央项目办中国西部人力资源开发中心核定，修改贷款上限规定需按程序报批；c.限额内的贷款决定权在小组成员内部，中心主任和指导员主要做技术性把关，凡小组同意而被指导员否定的项目，县服务社主任要定期抽查复审，发现其中的问题。

3、系统的标准对接和程序化
1)中心旬会是服务社与自治组织日常服务和日常管理的工作界面。中心旬会的数量和正常的参与率是系统和项目正常运行的标志，是风向标和晴雨表；中心旬会的质量是支持性服务水平的衡量尺度，中心旬会的质量也是对整个支持性服务系统工作人员素质和工作水平的检验。
2)中心旬会的主角是指导员，导演是县支持性服务社主任。对指导员的要求是：一个出色的指导员不仅表现在放贷和收贷上，也不仅反应在小组和中心的组建水平上，更重要的是表现在中心旬会的组织水平上。成功地组织中心旬会才能体现出真正的服务水平和质量。中心旬会是个大舞台，每一次中心旬会都是一场重大的表演，做好了可以帮助农户解决很多问题，产生巨大的凝聚力和后续效应，最可怕的就是装样子走过常因此中心旬会对于指导员和县服务社主任，都是重大的考验。要开好中心旬会必须做到：a.加强对指导员的技术培训和管理培训，加强他们自身的修养，用科学技术和管理知识武装他们，使他们变得全面；b.做好中心旬会的计划，使计划有很强的可操作性和针对性，使培训计划与项目分布的实际情况相吻合；c.做好会前的充分准备，包括讲什么内容，讲多长时间，指导员自己讲还是请外边的人来讲，请做得好的农户进行示范性讲解，提出哪些问题供大家讨论，要不要准备一些图片资料或黑板板书以加深了解，如此等等；d.不断地总结旬会上出现的问题，不断地改进提高，以提高中心旬会的质量；e.县、乡政府对小额信贷的支持最主要的是要协调农业技术推广站、经营管理站对支持性服务社的指导员提供长期深入的培训，派人支援小额信贷项目开发中出现的普遍问题和重大问题等。
3)除了旬会外，乡服务站旬会和县服务社月会是支持性服务系统内部的会议。这两个会议的内容主要是讨论问题和提出改进措施。会议的标准内容由西部中心统一设置，主要讨论若干项工作考核指标，分析这些考核指标不够理想的内在原因，提出改进工作的措施。因此在会议之前，县服务社主任必须亲自做一些抽查工作，否则它无法回答许多问题。在这两个会议上，服务站站长和县服务社主任分别是主角。

4、监测系统的建设
1)监测信息分为标准化信息和抽查信息。首先要建立标准化监测信息，设立了五类信息：第一、自治组织组建的成员信息，包括参加成员、被选为小组长的成员和被选为中心主任的成员的背景资料，如年龄、文化程度、贫困程度如此等等。第二、借款和还款记录，包括每一个成员借款的数量、项目、时间、还款、逾期等等的动态记录。第三、成员借款后所从事项目的财务收支概况，说明项目的收支盈余情况。第四、服务社的财务状况陈述，记录服务社的资金来源、资金成本、支付利息、借款、收入、营运支出、盈亏状况等等。第五、中心旬会记录，记录旬会的时间、地点、应参加人、实际参加人、培训内容、会议时间分配等等。这些信息形成了8张标准的工作表：a.小组入社申请表；b.支持性服务协议；c.发放借款凭证；d.收款凭证；e.中心旬会记录；f.农户项目收支状况陈述表；g.服务社财务收支状况陈述表；h.社员借款申请表和审批表。
这些表是整个服务社在提供服务和管理工作时必须的工作表，由负责工作的人将信息直接输出计算机。计算机形成社员信息库、社员借款信息库、社员还款信息库、中心旬会信息库、农户项目收支信息库和财务信息库等，这些库的数据自动生成传送文件，传送到设在省级的监测中心和设在中央的西部中心监测总控中心。根据这些信息，既可抽查任何一个农户的状况，也可抽查任何一个小组的背景及活动情况，还可以从中分析各种监测指标，发现项目操作层面上的问题，以便及时对县服务社的工作进行指导。
2)抽查信息。标准化的计算机网络管理，提供了标准化的项目运作信息，这些信息可供各操作层面和管理监测层面上的专家共享。在此基础上，西部中心便于进一步对县服务社的月会提出进一步的信息要求，迫使县服务社去研究更深层次的问题，不定期请专家到点上去做更深入细致的调查研究工作，发现更深层次的问题，改进对操作层面职员的培训，使项目操作不断学习，向更深层次的管理和服务进军。
3)通过监测信息，可以分析资金成本、操作费用、损失费等财务指标，可以进行财务趋势分析。可以分析每个职员的借款笔数、借款金额、服务内容、用管费收入等劳动生产率指标。可以分析平均借出单位资金的成本、平均每笔借款的成本、平均借款金额的工资奖金率
等效率指标。也可以分析还贷率、欠款率、借款存量风险率等风险指标。这些指标对于管理考核和管理改进，都是必不可少的。
实践证明，监测系统的建设，确实最大限度地节省了人力；大大加快了发现问题和解决问题的反应速度；提高了操作界面的劳动生产率；；降低了操作界面上工作和信息的错误率。可以说，这是项目成功实施最重要的环节之一。

5、项目的微观管理和宏观管理
该项目在制度安排上还有一个重要的特点，那就是：县小额信贷支持性服务社作为经营性单位，对项目进行微观管理，负项目的经营责任。中国西部人力资源开发中心和省人力资源开发中心负责项目的宏观管理，主要任务是项目操作方案和运行规则的设计，干部培训、监测系统的建设和管理。这种模式既着眼于项目经营管理的独立自主性，又考虑到项目自上而下的专业性和技术指导性。使项目在运行过程便于上下配合，分工负责，总结经验，学习提高，尽快实现项目的本地化和规范化。

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