考察墨西哥阿根廷的启示（调查报告）
    
    2005年9月11—16日，国务院扶贫办刘坚主任参加胡锦涛主席对墨西哥国事访问代表团的有关活动后，对墨西哥进行了友好访问。17—22日，应阿根廷社会发展部的邀请，对阿根廷进行了访问考察。此次访问，进一步加强了我国和墨、阿两国在消除贫困工作方面的交流与合作，加深了对南美国家社会发展政策、措施和成效的了解，深化了对两国消除贫困面临的问题与挑战的认识，得到了许多启发。
　　墨阿两国消除贫困的主要做法
　　（一）把消除贫困纳入国家社会发展规划，加大投入，全面推进，取得了积极的成效。
　　1.墨西哥的做法。墨贫富不均的问题由来已久，贫富悬殊。经过多年的努力，贫困人口的比例由上世纪80年代的64％下降到目前的43％。为了消除贫困，不断缩小贫富差距，保证和提高人民的基本生活水平，墨政府主要实施了以下几项发展计划。
　　──机会计划。为了使贫困人口获得经济上的支持和帮助，2003年墨西哥实施了“机会计划”。这一计划主要包括饮食、健康、教育三个方面的内容。平均每个贫困家庭发放食物补助60美元/月，直接发到家庭主妇手中。每个贫困妇女和儿童都能够到体检中心做健康检查，仅这项措施使农村人口发病的天数减少18％，城市减少25％。每一位小学三年级到初中三年级的学生都有奖学金，尤其是女学生受到照顾，此举使学生上学率提高24％，辍学率下降了6％，同时有效地帮助女孩子完成学业。
　　──小区域计划。这是社会发展部统一组织的又一项面向农村贫困地区的计划。主要内容是，改善区域与周边地区贫困群众的生产生活条件，解决相关的基础设施和公益项目。联邦政府多个部门参加并做出部门预算。这项计划中共有18个具体的子计划，分别由相关部门实施。
　　──居住计划。主要内容是，政府提供安居地，完成水电路等基础设施，个人筹资建房。建一套房子需4万墨比索（1墨比索＝0.76元人民币），政府统一划地、统一设计、统一解决水电设施，每户建40平方米的住房，个人自筹8000比索，政府补助32000比索。目前，墨西哥有一半的农村贫困户通过居住计划搬迁转移到了城市。
　　2.阿根廷的做法。阿自然条件和经济发展好于墨西哥，据世界银行最新评估，阿综合经济实力列世界第34位。阿的贫困问题主要是政治制度形成的。人均月收入低于700阿比索（1阿比索＝2.8元人民币）的贫困人口占40％左右，基尼系数为0.22。阿政府对减贫问题非常重视，设国家社会发展部主管扶贫工作，主要采取社会救助和生产扶持相结合的方法，帮助穷人改善生产生活条件，逐步摆脱贫困。政府将减贫列入国家计划，资金预算逐年增加.
　　（二）在对贫困群体实施救助救济的同时，已开始重视提高贫困人口自我发展的能力，增加贫困人口收入。
　　1.墨联邦政府和州政府在农村社会救助方面采取了四项措施：一是牛奶计划。为了控制边远农村贫困地区人口因营养不良造成贫血，联邦政府确定了享受牛奶计划的范围：1—3岁的小孩、12岁以上身体虚弱的年轻人、45—59岁的妇女、60岁以上的老年人。符合条件的免费为他们提供脱脂奶粉和鲜奶。这项计划的实施，使农村贫困地区贫血率减少36％。二是食品补助计划。在没有集市的农村，为贫困群众提供食品、药品、生活用品等，使3600万农村贫困人口受益。
　　三是老年计划。为70岁以上的老人建立一个账户，实行社会救助，每月发25美元补贴。四是人民医疗保险计划。对贫困人口吃药看病体检全部免费，2005年，圣路易斯波托西州就有15万个家庭受益，2006年计划32万个家庭受益。
　　在实施社会救助的同时，墨西哥联邦政府和州政府还制定了适合本国和本地情况的提高生产能力、增加收入的计划。一是超越计划。这个计划比机会计划更加个性化，具体是帮助每一个家庭找工作，提高生活质量。通过对每个家庭人员的受教育程度、经济收入、就业状况进行调查摸底，制定了发展计划，适合发展什么就发展什么，缺什么就补什么。二是提高生产能力计划。围绕提高生产能力，政府组织了812个培训项目，就业机会增加了900多个，使52个城市受益，占受益城市的90％。通过实施这个计划，帮助贫困群众发展生产，增加收入，走出贫困。
　　2.阿根廷在减贫计划中，更侧重对生产项目的支持。阿社会发展部副部长阿罗约介绍，阿的减贫方针是：通过大规模培训，提高贫困人口素质；通过扶持生产性项目，为贫困人口自我发展创造基本条件。在开发性扶贫方针指导下，阿近年来的减贫效果十分明显。今后的发展方向是：通过开发性扶贫，使集中在城市边缘地带靠政府救助的贫困人口重新回到农村，发展生产，解决贫困问题。其方式是组建农业合作社，用小额信贷扶持生产，自我创造就业条件，给贫困农民一定的“社会经济空间”。
　　依据上述减贫方针和扶贫方式，阿政府组织了3项扶贫计划，这3项计划对失业人员每月救助达50美元，效果十分明显。一是食品安全计划。通过联邦和州市政府合作，官方组织和民间社团配合，向贫困人口免费提供各种食品，对学生优先保证。援助方式是政府直接发放食品或发代金券自行购买食品。二是劳动力就业计划。联邦政府主要采取发展生产项目、提供就业机会的方式减少贫困。基本做法是组织贫困人口发展生产。对生产性项目，政府除给予财政补贴外，主要以小额信贷方式给予支持，每户贷款1－2万比索，并在放宽信贷限制方面给予政策优惠。三是家庭社会计划。对贫困家庭提供非工资性收入，两个孩子以上的母亲给予更多优惠。项目由非政府组织负责实施，从教育和卫生两方面对失业家庭进行救助，受援家庭的孩子必须上学，必须接受疫苗。2004年，家庭社会计划受助家庭超过50万户。
　　（三）在消除贫困工作过程中，认真抓好信息系统和监测评估体系的建设，不断巩固和提高扶贫的效益和质量。
　　为了提高工作的针对性，墨社会发展部建立了强大的扶贫信息系统和监测评估体系。
　　扶贫信息系统有以下特点：1、目的明确。主要是为了掌握贫困家庭生产、生活的基本情况，掌握贫困人口的区域差别，掌握如何改善区域基础设施和环境。2、重点突出。对4200万享受政府补助的受益人建档立卡，根据不同的家庭条件和不同的个人需求，对每一户制定发展计划。从全国人口普查的指标中，选择了住房、生活、收入等18项指标用于制定贫困标准。3、使用便捷。在信息系统中，可以非常容易地调阅1997年以来某个城市或街区的地形、地貌特征，贫困人口的居住地、不动产和就业情况，有关计划实施和贫困人口受益情况等；调阅某个村庄的基本情况，学校生源分布、土壤性质、作物种植结构；调阅某个家庭的受益情况。所有信息都能以图表的形式进行汇总，一目了然，非常方便。
　　扶贫监测评估体系的主要内容包括：1、监测评估的目的，是了解各项计划执行是否顺利，资金到位情况以及计划实施的成效。2、监测评估的对象，包括国会预算评估，部门执行情况评估，贫困指标确定等。3、监测评估的方式，对各类计划执行和资金使用情况的评估，由社会发展部内部人员随时随地进行跟踪监控。对全国贫困问题的评估，由独立于社会发展部之外的10个专门评估机构完成。
　　（四）积极引导社会资源投入消除贫困之中，不断加大社会力量的投入力度，形成扶贫开发的合力。
　　墨西哥联邦政府每年投入到机会计划的资金达30多亿美元，我们访问的圣路易斯波托西州，政府每年用于社会发展的预算占到65％以上。联邦政府还十分重视引导社会资源投入扶贫开发。比如，为了支持那些从美国挣钱回来的人们回家乡投资，联邦政府制定了“3＋1”计划，即：个人投1美元，联邦政府、州政府、市政府各投1美元，投的越多，配的越多，以此鼓励他们投资办厂或办社会公益事业，改善当地的基础设施条件，为当地经济发展做贡献。
　　阿根廷在引导社会资源加大扶贫力度方面，主要采取了两项措施：一是建立“劳动力银行”，实施居住计划。阿根廷政府自上世纪50年代以后，再未实施过居民住房计划，城市边缘的贫民住房非常困难。布宜诺斯艾利斯市边缘的盖尔梅斯地区，350户贫民为了解决住房困难，自发组建了查尔麦斯消费住房合作社。为了支持合作社给贫民建房，政府对其建筑材料等生产项目给予有偿资金支持。利用这个条件，合作社在每户投入20美元的同时，在3至5年内，每户累计投工8000个小时，在合作社参加工副业生产，以投工积累资金，达到1万美元后，由合作社给每户建一套50平方米的二室一厅住房。由于建筑材料和投工都由合作社自己解决，房屋造价只相当于市场价的1/3。二是动员非政府组织参与减贫行动。这是阿根廷扶贫的一大特点。阿根廷的非政府组织对扶贫工作非常热心，通过举办社区药店、卫生室、技术指导站、法律援助、妇女儿童权益维护等方式，为贫困人口提供各种服务。
　　启示与建议
　　（一）必须吸取南美的经验与教训，在经济高速增长阶段，更要高度重视消除贫困工作，防止出现扶贫边缘化的问题。
　　在经济高速增长阶段，往往更容易造成城乡差距拉大和贫富分化的加剧，如果不对存在的这一社会发展问题予以高度重视，宏观政策不能进行有效的调控，经济高速增长，不仅不能自然演变为社会发展，而且可能加快社会矛盾的激化，引起社会动荡。上世纪六七十年代，拉美国家创造了世界经济增长的奇迹，但由于增长模式的缺陷和社会财富分配不均导致了“拉美陷阱”的产生，经济危机爆发，发展停滞不前，社会动荡不安。我们要吸取“拉美陷阱”的教训，认真贯彻以人为本的科学发展观，调整增长方式，努力缩小差距，高度注重社会公正与平衡，加大扶贫开发力度，用社会政策和宏观手段来解决经济增长所带来的社会问题，使社会经济协调发展，努力构建社会主义和谐社会。
　　（二）在工业化、城市化进程中，既要积极鼓励大批农民进城务工，又要合理引导，高度重视提高农民工素质的培训，维护农民工的合法权益，统筹城乡协调发展，防止出现中国城市“贫民窟”现象，造成社会的不安定。
　　阿根廷城市人口占96％，农村人口占4％。布宜诺斯艾利斯市有1300多万人口，其中400万为贫困人口，集中居住在缺少生存环境和条件的城市郊区，形成了城市“贫民窟”。为了解决贫民窟人口的社会保障、教育、卫生、养老等问题，政府付出了很大的经济代价，多年来早已精疲力竭，但是收效甚微。我们到了一处贫民窟，治安混乱，吸毒、抢劫、盗窃现象十分严重。阿根廷“贫民窟”的现实告诉我们，在城市化进程中，一是要抓好新农村建设，发展农业产业，改善农村条件，提高农民素质，做到城乡统筹发展；同时，要走大中城市和小城镇协调发展的城市化道路，不宜将转移出来的农民都吸纳到大城市；再则是，要全方位做好农民工的工作，加强各级政府的调控能力，确保农民工的利益，提高他们的维权能力。
　　（三）在扶贫工作中要高度重视和提高贫困群体的自我发展能力，使贫困人口不断增加收入，加快脱贫致富的步伐。
　　在这次考察中，我们发现，墨西哥和阿根廷在重视社会救助工作的同时，都已开始重视提高贫困人口自我发展的能力，通过实施提高生产能力计划和支持建立合作社的形式，把贫困群众组织起来，发展生产、增加收入。这从另一方面印证了我国开发式扶贫的正确性。我国的扶贫开发已经走过了20多年的发展历程，今后必须继续坚持开发式扶贫的基本方针，加大政府投入，加快贫困地区的基础设施建设步伐，改善贫困群众的生产生活条件和环境，帮助贫困地区发展有特色、有市场的种养业项目，确保贫困地区群众增加收入。
　　（四）制定更加有力的政策，吸引和调动社会资源投入扶贫开发，把政府资源与社会资源统筹结合起来，实现扶贫开发的良性互动。
　　当前，我国经济社会发展进入到了一个新的阶段，整个社会力量结构正在发生深刻变化，我们能够投入更多的社会力量用于扶贫开发，关键是政府要有引导政策。墨西哥和阿根廷在消除贫困工作中，除政府部门形成合力实施区域计划的同时，十分注意调动和利用社会资源。在我国今后的扶贫开发工作中，要借鉴墨、阿两国的做法，各级政府要创造良好的政策环境，吸引和鼓励多种所有制组织参与扶贫开发。继续抓好定点扶贫、东西扶贫协作，积极引导非政府组织参与扶贫开发。
　　（五）建立强有力的消除贫困的工作机构，加强扶贫机构和系统队伍建设，提高扶贫开发工作的组织领导水平。
　　墨、阿两国非常重视消除贫困的机构和队伍建设。墨联邦政府设社会发展部，一位官员坦言，社会发展部大部分精力是做消除贫困、缩小差距的工作，部里的评估教育司、计划与国际关系司、信息体系司、社会资源司都有消除贫困的职责，仅评估教育司就有100多人，而全国社会发展系统有9万多人。同时，联邦政府派驻各州也有9万多人，协助做好联邦政府投资的项目，并加强工作的监督。31个州设立社会发展厅，市设社会发展局，社区有专门人员从事这项工作。阿政府设立的社会发展部，相当多的精力是做消除贫困、促进社会健康发展的工作，部机关及派出单位有1300人。墨、阿两国以及很多南美国家的情况表明，经济发展本身并不能解决经济发展带来的问题，政府必须正视消除贫困、缩小差距的问题，必须有强有力的机构。


    《市场报》 (2006年03月20日 第十三版)